Een van de pijlers waarop de nieuwe Omgevingswet is gestoeld is de burgerparticipatie. Het vroegtijdig betrekken van burgers bij aanvragen voor een omgevingsvergunning zou het draagvlak voor besluitvorming versterken en bij de belangenafweging kan de overheid de belangen en meningen van de participerende burger betrekken.

Logisch dus participatie hoge verwachtingen in het leven riep. Echter dat valt in de rechtszaal vies tegen en dat komt doordat in de Omgevingswet participatie een vereiste is om een vergunningsaanvraag in te dienen en ontbrekende of ontoereikende participatie geen reden is om een omgevingsvergunning te weigeren.

Heel illustratief is de zaak op 11 maart 2025 berecht door de Voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag ((RBDHA:2025:3705). Hier had een aanvrager voor het bouwen van een bedrijfshal in Katwijk in de aanvraag niet vermeld dat er burgerparticipatie had plaatsgevonden. De rechtbank constateert dan ook dat aan het indieningsvereiste niet is voldaan. Maar dan oordeelt de rechter dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak de enkele omstandigheid dat aan een indieningseis niet is voldaan niet betekent dat de verleende vergunning om die reden niet in stand kan blijven. Het is aan het bestuur om te beoordelen of bij de aanvraag voldoende gegevens zijn overgelegd om een beslissing te kunnen nemen. Die rechtspraak van de afdeling geldt volgens de rechtbank ook voor de burgerparticipatie als indieningseis.

Het gemeentebestuur kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat er voldoende gegevens waren verstrekt om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Daarbij betrekt de rechter met een beroep op de Nota van Toelichting dat zelfs als in de aanvraag zou zijn aangegeven dat helemaal geen participatie had plaatsgevonden het college niet om die reden kon besluiten de aanvraag niet te behandelen of de vergunning te weigeren.

Slaat de rechtbank helemaal de deur dicht en is participatie altijd een wassen neus? Dat is ook weer niet zo. Want zoals zo vaak in het recht is er een uitzondering. Die vloeit voort uit artikel 16.55 van de Omgevingswet waarin staat dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan vaststellen waarin participatie verplicht is gesteld. Als er sprake is van zo’n door de gemeenteraad vastgesteld verplicht geval (maar dat was in Katwijk niet zo) en er is geen participatietraject doorlopen dan kan de vergunning om die reden wel degelijk aangevochten worden.

In een klassieke uitspraak van 30 juni 2004 heeft de hoogste bestuursrechter (RVS:2004:AP46831) geoordeeld dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving het bestuur in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel verplicht is dat voorschrift te handhaven: Dit is de beginselplicht tot handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren te handhaven.

Bijzondere omstandigheden (te denken valt aan persoonlijke omstandigheden, tijdsverloop, leeftijd, gevolgen voor familieleden, wel/geen last voor de omgeving) leiden niet vaak tot een uitzondering op de handhavingsplicht. Het algemeen belang geeft dikwijls de doorslag.

Geen bijzondere omstandigheden (voorbeelden):

Echter als gevolg van de toeslagenaffaire is de Afdeling Bestuursrechtspraak meer gewicht gaan toekennen aan het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 2 februari 2022, RVS: 2022:285). De regeldictatuur en het woud van regels waartussen de bomen niet meer zichtbaar waren voor de gewone burger vormden daarvan de beweegredenen. De handhaving was veel te ver doorgeschoten.

De onevenredigheid is daarom een belangrijke correctie op de beginselplicht tot handhaving  geworden. De Afdeling Bestuursrechtspraak formuleert het zo: “Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit (handhaving van het wettelijk voorschrift) niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat  (een al bekende uitzondering). Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.”

Doorgaans kunnen alleen overtredingen van zeer geringe aard en ernst op basis van de evenredigheid leiden tot afzien van handhaving. Het algemeen belang dat gediend is met handhaving weegt meestal zwaarder.

De nieuw geformuleerde uitzondering leidt (uiteraard) tot een bonte casuïstiek in de rechtspraak. Wanneer is de handhaving nu wél en wanneer is deze niet onevenredig.

Niet geringe overtredingen (voorbeelden):

Wél geringe overtredingen (voorbeelden):

De belangen moeten worden afgewogen. Bij dat laatste speelt een grote rol of er al dan niet sprake is van een overtreding van meet af aan. Dit blijkt uit de volgende uitspraken

Heeft u vragen over dit onderwerp? Neem dan gerust contact op.

Op 1 januari 2024 treedt de nieuwe Omgevingswet in werking. Het publiekrecht over de fysieke leefomgeving (meer dan 26 wetten en diverse maatregelen van bestuur) wordt in één wet, vier algemene maatregelen van bestuur en één ministeriële regeling gebundeld. Het zal duidelijk zijn dat deze enorme stelselovergang vergt dat de transformatiefase soepel, met zo min mogelijk juridische problemen verloopt. Daarvoor worden in de omgevingswet en de invoeringswet een aantal aspecten geregeld. Ik zal de belangrijkste daarvan in dit artikel benoemen.

  1. De lappendeken aan bestemmingsplannen binnen een gemeente verdwijnt. Per gemeente zal er één omgevingsplan gelden. Dezelfde bestemmingsplannen vormen dus tezamen één omgevingsplan. De bestaande bestemmingsplannen worden automatisch onderdeel van het nieuwe omgevingsplan. De bestaande bestemmingsplannen samen met een groot aantal regels die momenteel in het Bouwbesluit, Activiteitenbesluit en het Besluit Omgevingsrecht staan en uit die besluiten worden geschrapt (zo’n 600 regels die in de literatuur worden aangeduid als de bruidsschat, waarbij het Rijk fungeert als vader van de bruidegom en de gemeente als bruid) vormen het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dat tijdelijke deel treedt op 1 januari 2024 meteen in werking. In het tijdelijke deel kan na 1 januari 2024 niets veranderd worden, tenzij het betreft een plan (meestal een bestemmingsplan) waarvan de procedure voor 1 januari 2024 al was gestart.

 

  1. Naast het tijdelijke deel kent het omgevingsplan ook een nieuw deel. De bedoeling is dat in 2029 het tijdelijke deel vervangen is door het nieuwe deel. Het nieuwe deel omvat het na 1 januari 2024 in procedure gebrachte omgevingsplan of wijziging daarvan. Onderdeel van het nieuwe deel zijn bovendien een aantal verordeningen, zoals de APV. Deze lokale verordeningen blijven dus na 1 januari 2024 los van het omgevingsplan gelden en worden pas onderdeel van het omgevingsplan als de gemeente de betreffende lokale verordening in het omgevingsplan opneemt.

 

  1. Bestaande omgevingsvergunningen worden meestal een Omgevingswetvergunning. Soms vervalt in de nieuwe omgevingswet de vergunningplicht (bijvoorbeeld bij opslag van meer dan 10.000 kubieke meter grond). De in dergelijke vergunningen opgenomen voorschriften worden dan maatwerkvoorschriften op grond van het Besluit Activiteiten Leefomgeving (één van de vier amvb’s op basis van de Omgevingswet). Soms roept de Omgevingswet een vergunningsplicht in het leven voor een bestaande milieuactiviteit. Die bestaande activiteit wordt dan automatisch voor onbepaalde tijd vergund.

 

  1. Lopende procedures worden afgewikkeld op basis van het tot 1 januari 2024 geldende recht. IJkpunt is de aanvraag, die vóór 1 januari 2024 moet zijn ingediend. Als geen sprake is van een aangevraagd besluit, maar van een ambtshalve besluit (zoals een bestemmingsplan) waarvan eerst een ontwerp ter inzage moet worden gelegd dan wordt het nieuwe recht toegepast als de terinzagelegging van dat ontwerpbesluit na 1 januari 2024 geschiedt. Gebeurt die terinzagelegging voordien dan wordt aangeknoopt bij het oude recht.

 

ie wel eens bestemmingsplannen raadpleegt of een omgevingsvergunning aanvraagt die afwijkt van het bestemmingsplan zal soms versteld staan van het aantal onderzoeken die als bijlagen (moeten) worden  toegevoegd. Onderzoek op het gebied van natuur, archeologie, geluid, geur, bodem etc. Een goed belegde boterham voor velerlei onderzoeksbureaus. De grote vraag naar onderzoek wordt bovendien veroorzaakt doordat  in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is bepaald dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan in ieder geval gebruik kan worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee drie jaar (artikel 3.1.1a Bro). Eenzelfde bepaling geldt ook voor omgevingsvergunningen (artikel 3.1a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wabo)

Dit had in de praktijk van de bestemmingsplan- en omgevingsvergunningsprocedures tot gevolg dat als een onderzoek ouder was dan twee jaren er een nieuw onderzoek werd uitgevoerd en dat door het bevoegd gezag met een beroep op genoemde artikelen ook werd geëist.

Een probleem is dat bestuursrechtelijke procedures lang, in elk geval langer dan twee jaren, kunnen duren en na twee jaren dikwijls fouten moeten worden hersteld in een nieuw besluit. Aan dat nieuwe besluit moesten dan ook steevast weer nieuwe onderzoeken ten grondslag worden gelegd. Aldus de heersende praktijk.

In een uitspraak van 22 maart 2023  (RVS:2023:1148) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat die praktijk berust op een onjuiste interpretatie van (in dat geval) artikel 3.1a Wabo. De Afdeling overweegt dat uit artikel 3.1a Wabo volgt dat de overheid zich bij het verlenen van een omgevingsvergunning in ieder geval mag baseren op gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. De Afdeling zegt met een beroep op de wetsgeschiedenis vervolgens dat met deze formulering is beoogd aan te geven dat het gebruik van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar geen nadere motivering of rechtvaardiging behoeft, maar dat ook gegevens en onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar gebruikt mogen worden.

Naar mijn mening doet deze uitspraak niet alleen opgeld in omgevingsvergunningprocedures, maar ook in bestemmingsplanprocedures.

De adder onder het gras zit natuurlijk in het woordje ‘mogen’. Want onderzoeken ouder dan twee jaar mogen niet in alle gevallen worden gebruikt. Als sprake is van relevante gewijzigde feiten die van belang zijn voor het onderzoek zal dat toch opnieuw moeten worden gedaan.

900.000 nieuwe woningen voor 2030. Dat is het doel van de minister van Volkshuisvesting Hugo de Jonge. Om dat te bereiken moet het mes in de rechtsbeschermingsmogelijkheden. Want door al die procedures ondervindt de nieuwbouw veel te veel vertraging. De vraag is of dit de remedie is. Onderzocht is waardoor de gemiddelde termijn van 10 jaren gemoeid met de realisatie van een nieuwbouwproject wordt veroorzaakt. Gemiddeld liefst 5 jaren daarvan zijn gemoeid met de voorbereiding van het project. Te denken valt aan de haalbaarheidsstudie voor het initiatief, beleid en visievorming, de minnelijke grondverwerving en de voorfinanciering. Procedures zijn hier nog niet aan de orde. Ik zie als oorzaak van de lange voorbereidingstijd vooral een gebrek aan mankracht en know-how bij de betrokken overheden. Men kan niet ongebreideld bezuinigen in het publieke domein en desalniettemin verwachten dat de planvorming zeer snel gaat. Er zijn zoveel regels om rekening mee te houden, zoveel botsende rechten en zo weinig fysieke ruimte dat het van de grond krijgen van een woningbouwplan van enige omvang complex en dus vaak tijdrovend is. Veelzeggend is om eens kennis te nemen van de bijlagen bij een bestemmingsplan. Daartoe behoren vaak bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, verkeersonderzoek, archeologische onderzoek, stikstofonderzoek etc. Allemaal om aan te kunnen tonen dat aan de regels op betreffende gebieden kan worden voldaan. Er wordt al jarenlang geroepen om vereenvoudiging van de regelgeving, maar vanuit Europa waait een andere wind.

Dan komt de fase van de besluitvorming (opstellen van bestemmingsplan, vergunningverlening met ook weer allerlei benodigd onderzoek, financiering). Deze fase duurt met inbegrip van de procedures gemiddeld drie jaren. Daartoe behoren eventueel noodzakelijke onteigeningsprocedures, die ter voorkoming van een totalitaire overheid een groot goed zijn. Natuurlijk is het mogelijk om in een gerechtelijke procedure geen hoger beroep meer mogelijk te maken. Dat kan inderdaad gemiddeld anderhalf jaar schelen. Maar ik zie veel meer heil in een investering in de rechterlijke macht. Bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is bijvoorbeeld sprake van structurele onderbezetting waardoor de wachttijden oplopen. Ook hier geldt dat kaalslag in de publieke sector leidt tot vertraging. Europeesrechtelijk is Nederland overigens verplicht adequate rechtsbescherming te bieden in milieuzaken.

De laatste fase is de realisatiefase. Het bouwrijp maken van de gronden, het feitelijk bouwen en de verkoop van de woningen. Dit duurt gemiddeld 2 jaren. Evident is dat bezwaarmakers hier geen vertragende factor vormen.

Een vaak voorkomende vraag in mijn praktijk op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht is hoe het juridisch nu zit als een aanvraag om een (bouw)omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan terwijl de wet een bouwomgevingsvergunning vereist.

Het algemene antwoord is dat een dergelijke omgevingsvergunning kan worden verleend als de bouwactiviteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en bovendien voorkomt op een in een algemene maatregel van bestuur opgenomen lijst van vergunbare gevallen (de zogenaamde kruimellijst) -bijvoorbeeld een bijbehorend bouwwerk-, of, als de aangevraagde bouwactiviteit niet op die lijst staat, de aanvraag een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Het komt nogal eens voor dat de vergunningverlenende instantie de gegeven bevoegdheid die voortvloeit uit het door mij onderstreepte woordje ‘kan’ opvat als een gebonden bevoegdheid, in die zin dat de vergunning moet worden verleend. Dat mag niet. Een bestemmingsplan is niet gemaakt om er zonder meer van af te wijken. Het bevoegd gezag komt beleidsruimte toe en moet alle betrokken belangen afwegen en zorgdragen voor een dragende motivering en zorgvuldig te werk gaan.

Het in algemene zin naar een nota parkeerbeleid verwijzen mag niet omdat een belangenafweging voldoende kenbaar moet zijn. Ook het volledig negeren van een contra-expertise naar geluid- of geuroverlast mag niet want dit wordt door de rechter opgevat als een motiveringsgebrek.

Het is voor het bestuur zaak om de aan de orde zijnde belangen te identificeren en meet te wegen in de besluitvorming.

Een bijzondere rol is bij afwijkingsbesluiten weggelegd voor deskundigenrapporten.

Het bestuur mag blijkens de rechtspraak op het advies van een deskundige afgaan, mits wordt nagegaan of het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de daarin gebezigde redenering begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Dit heet de vergewisplicht.  Als een bezwaarmaker concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van het deskundigenrapport aanvoert of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de gevolgde redenering aanvoert dan mag het bestuur niet zonder nadere motivering op dat rapport afgaan. De vergewisplicht wordt dan geschonden.

 

 

 

 

Op 24 april 2017 verscheen het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) “Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid”.

Daarin concludeert de WRR dat ‘normale mensen’ vanwege keuzedruk, stress, verdriet of ouderdom niet altijd even alert en goed georganiseerd zijn. De overheid moet om het vertrouwen van de normale mensen te behouden rekening houden met de begrenzingen van hun denk- en doevermogen en oog hebben voor het menselijk tekort. Kleine fouten mogen geen grote gevolgen hebben.

Opmerkelijk is dat na enkele jaren dit wetenschappelijk inzicht ook zijn intrede doet in de rechtspraak. Dat blijkt uit een zeer leesbare uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 maart 2022 RBLIM:2022:2220). In die zaak was sprake van een klein foutje. Een gewone burger, die zich niet had laten bijstaan door een advocaat, had vanwege ernstige ziekte (het betrof een schilder die een beroepsziekte had opgelopen) zijn beroepschrift precies één dag na het verstrijken van de beroepstermijn van zes weken ingediend. Het poststempel toonde dat onverbiddelijk aan. Het gevolg was groot. De afwijzing van een aanvraag om uitkering stond vast.

In lijn met de heersende rechtspraak verklaarde de rechtbank, zonder dat een mondelinge behandeling werd gehouden, het beroep kennelijk niet ontvankelijk. Ondanks dat de rechtbank de medische klachten niet in twijfel trok werd geoordeeld dat daaruit niet volgt dat het onmogelijk was geweest om het beroepschrift toch op tijd in te dienen. De betrokken burger had een advocaat kunnen inschakelen of een beroepschrift kunnen indienen met het verzoek om de motivering daarvan later te geven. De schilder liet het daarbij niet zitten. Hij verzette zich bij de rechtbank door middel van een verzetprocedure. En dat verzet trof doel.

De rechtbank let op artikel 6.11 van de Algemene Wet Bestuursrecht, waarin staat dat een niet ontvankelijkverklaring wegens een te laat ingediend beroepschrift niet mag worden uitgesproken als in alle redelijkheid niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

In de uitspraak op het verzet oordeelde de rechter dat de schilder niet in verzuim was geweest. Ondanks dat op basis van objectieve redenen niet aannemelijk was dat de schilder absoluut niet in staat was om (op nadere gronden) een beroepschrift (door een ander) in te (laten) dienen en op de burger een eigen verantwoordelijkheid rust werd de termijnoverschrijding toch verschoonbaar geacht.

De rechter toonde echter begrip voor het menselijk tekort, en ging uit van een realistisch burgerbeeld en de noodzaak van perspectief op rechtsbescherming. De rechter wijst op het WRR-rapport en op de roep uit de samenleving om het wantrouwen bij de overheid niet voor lief te nemen. Doordat sprake was van gezondheidsklachten en privéproblemen, gepaard gaand met stress en onzekerheid en de schilder geen kaas had gegeten van juridische mogelijkheden werd de termijnoverschrijding de schilder niet aangerekend. Een rol speelde ook dat er geen derdenbelangen in het gedrang kwamen en het beroep slechts één dag te laat was ingediend.

Ik denk dat het een prijzenswaardige uitspraak is die recht doet aan de menselijke maat.

De wet is onschendbaar! Met deze verplichte kost in het rechtsonderwijs wordt bedoeld dat volgens artikel 120 van de Grondwet een wet niet mag worden getoetst aan de Grondwet en ook niet aan algemene rechtsbeginselen. Van oudsher heeft ook de rechter erkend dat hij de bevoegdheid mist om de inhoud van een wet aan de Grondwet en algemene rechtsbeginselen te toetsen (Hoge Raad 28 februari 1868) . Deze zekerheid wordt nu aan het wankelen gebracht in de Conclusie van Advocaat Generaal Snijders van 18 mei 2022 (RVS:2022:1441). De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State had daarom verzocht in een zaak die ouders hadden aangespannen over de Wet Kinderopvang. De ouders voldeden aan alle eisen om over een gehele periode kinderopvangtoeslag te krijgen, maar doordat hun aanvraag te laat was ingediend wilde de belastingdienst slechts een gedeeltelijke vergoeding uitbetalen. Dat stond onbetwist nu eenmaal zo in de wet (artikel 1.3) . De wet pakt dus onevenredig uit, zeker omdat de ouders er niet van op de hoogte waren dat de kinderopvangtoeslag binnen een korte termijn moest worden aangevraagd. De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft de Advocaat Generaal verzocht advies te geven over de vraag of en in hoeverre het mogelijk is om artikel 1.3 van de Wet Kinderopvang te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3.4 van de Algemene Wet Bestuursrecht.

De Advocaat Generaal komt tot het volgende antwoord:

“In deze conclusie kom ik tot de slotsom dat het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet in de weg staat aan toetsing van artikel 1.3 Wet Kinderopvang aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3.4 Awb. Dat is anders voor zover het gaat om gevallen die niet behoorlijk door de wetgever onder ogen zijn gezien bij de totstandkoming van artikel 1.3 Wko. In die gevallen is de toetsing wel mogelijk.”

Dus het toetsingsverbod mag volgens de Advocaat Generaal niet gelden in gevallen die de wetgever niet behoorlijk in het wetgevingsproces heeft betrokken. De vraag is of de Afdeling Bestuursrechtspraak van de raad van State dit advies in de uitspraak zal overnemen. Probleem is natuurlijk wat nog wel en wat niet meer behoorlijk betrokken is. Als een geval in het geheel niet in de besluitvorming is verdisconteerd, in het geheel niet onder ogen is gezien dan ligt een uitzondering op het toetsingsverbod in de rede. Maar anders ligt dat als een geval wel onder ogen is gezien, maar betwijfeld kan worden of zulks in voldoende mate is gebeurd. Dan doemt rechtsonzekerheid op. Ik zou menen dat vanwege de te betrachten rechtszekerheid het woord ‘behoorlijk’ uit de conclusie van de Advocaat Generaal moet worden geschrapt in de uitspraak. Wordt dus vervolgd.

Na de kritiek op de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de toeslagenaffaire gooit de Afdeling het roer om. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een recente uitspraak van 2 februari 2022 over een woningsluiting wegens drugshandel in Harderwijk (RVS:2022:285)

Deze woning werd bewoond door een eenoudergezin met zes kinderen. Een van hen handelde in drugs. De andere gezinsleden niet. Op grond van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot sluiting van een woning indien vanuit de woning in drugs wordt gehandeld. Ten aanzien van de wijze waarop en in welke gevallen van die bevoegdheid gebruik wordt gemaakt is het zogenaamde ‘Damoclesbeleid’ opgesteld. Op basis van dat beleid had de burgemeester de woning gesloten met als gevolg dat ook de onschuldige vader en vijf kinderen op straat kwamen te staan. De door de rechter te beantwoorden vraag was of dat besluit door de beugel kon. Had de burgemeester terecht van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt?

Juridische toetssteen is dan of de nadelige gevolgen van het besluit voor de betrokkenen onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Die toetssteen staat in artikel 3:4 van de Algemene Wet Bestuursrecht: Er mag geen sprake zijn van willekeur en het besluit mag niet onevenredig zijn gelet op het te dienen doel.

Tot voor kort oordeelde de Afdeling dat de rechter zich bij die toetsing dient te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen dat moet worden geoordeeld dat het bestuur niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Dat is een streng criterium. De bestuurlijke beleidsvrijheid wordt dan bijna altijd gerespecteerd.

Deze benadering vloeide voort uit de trias politica. De Afdeling bracht dit als volgt onder woorden:

“Volgens de memorie van Antwoord  is het  niet de bedoeling dat de rechter gaat oordelen welke nadelige gevolgen nog wel en welke niet meer evenredig zijn, of dat de rechter gaat uitmaken welke uitkomst in de belangenafweging als het meest evenwichtig moet worden beschouwd. Dit standpunt van de wetgever is gebaseerd op de onderscheiden posities die de onafhankelijke rechter en het politiek verantwoordelijke bestuur in het staatsbestel innemen.”  (ABRVS 9 mei 1996 RVS:1996:ZF2153).

Het rechter toetste in geval het bestuur beleidsruimte heeft dus heel terughoudend.   De rechter greep niet snel in. Dit leidde tot onrechtvaardige uitkomsten en uit de uitspraak in de Harderwijkse woningsluitingskwestie blijkt dat de rechter nu een andere benadering kiest.

Van deze algemene terughoudende rechterlijke toetsing van besluiten is geen sprake meer. De Afdeling stelt dat uit de bewoordingen van artikel 3.4 van de Awb volgt dat het evenredigheidsbeginsel voorop staat en niet het verbod op willekeur en dat de beoordeling of het besluit evenredig is  afhankelijk is van een veelheid van factoren en die beoordeling van geval tot geval zal verschillen. De Afdeling overweegt: “De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van een besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.”

In het geval Harderwijk kwam de Afdeling op basis van al die factoren tot de conclusie dat de burgemeester bij de belangenafweging te weinig aandacht had besteed aan de belangen van de vader en de andere kinderen en het risico dat zij na de sluiting niet zouden kunnen terugkeren naar de woning niet correct had meegewogen.

Tot slot merk ik op dat de nieuwe rechtspraak alleen geldt voor besluiten die berusten op beleidsruimte. De Afdeling kondigt wel aan dat wettelijk gebonden besluiten in toekomstige uitspraken aan bod zullen komen.

Philippe Hardy

In een aantal belangrijke uitspraken, die gezamenlijk wel worden aangeduid met het begrip ‘varkens-in nood’-rechtspraak (de eerste zaak was aangespannen door de stichting Varkens en Nood) hebben het Europese Hof (uitspraak van 14 januari 2021) en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraken van 14 april 2021, 4 mei 2021) het bestuurlijk procesrecht op zijn kop gezet. De oorzaak daarvan was dat de Algemene Wet Bestuursrecht voor wat betreft omgevingsrechtelijke besluiten niet voldeed aan de eisen van een door Nederland gesloten milieuverdrag (Verdrag van Aarhus).

Ik zal deze ingewikkelde materie proberen duidelijk te maken.

Er zijn voor omgevingsbesluiten grof gezegd twee bestuursrechtelijke procedures: de reguliere procedure (bijvoorbeeld een bouwvergunningsprocedure in overeenstemming met het bestemmingsplan) en de procedure met een openbare voorbereiding (bijvoorbeeld een bestemmingsplanprocedure).

De nieuwe rechtspraak gaat over de procedures terzake omgevingsbesluiten met een openbare voorbereiding. In het kader van die openbare voorbereiding moet een ontwerp-besluit worden genomen, waartegen een zienswijze kan worden ingebracht. Vóór de nieuwe rechtspraak was het zo dat als je dat niet deed er ook geen mogelijkheid meer was om beroep aan te tekenen tegen het definitieve besluit. Dat is veranderd. Als je geen zienswijze hebt ingediend tegen het ontwerp-besluit, maar je bent wel belanghebbende dan mag je toch beroep instellen tegen het definitieve besluit, tegen alle onderdelen daarvan zelfs. Als je geen zienswijze hebt ingediend en je hebt geen belang dan is er geen beroepsrecht tegen het definitieve besluit.

Als je wel een zienswijze hebt ingediend tegen het ontwerp-besluit en je bent belanghebbende bij het definitieve besluit dan bestaat (net als voorheen) een beroepsrecht. Maar nieuw is dat als je geen belanghebbende bent, maar wel een zienswijze tegen het ontwerp hebt ingediend ook een niet belanghebbende toch beroep kan aantekenen. Deze dient er dan wel rekening mee te houden dat de rechter de redenen van beroep ongegrond zal oordelen omdat je er geen belang bij hebt.

Heeft u wel eens gehoord van de term “maximaal representatieve invulling van een bestemmingsplan”? Waarschijnlijk niet en gemeentebesturen dikwijls ook niet. En daar kunt u uw voordeel mee doen als u bezwaar wilt maken tegen een bestemmingsplan. Ik zal dat in dit artikel uit de doeken doen aan de hand van een voorbeeld uit de praktijk.

Veel bestemmingsplannen worden opgesteld om een concreet project mogelijk te maken. Zo ook de uitbreiding van de Efteling in de gemeente Loon op Zand. Onderdeel van het project was de uitbreiding met een aantal overdekte inpandige attracties en de gemeente had aan die uitbreiding in het bestemmingsplan de bestemming ‘attractiepark’ gegeven.

Een aantal omwonenden had tegen die uitbreiding bezwaar en onder meer werd aangevoerd dat gevreesd werd voor geluidsoverlast van de attracties (het bekende gegil). De gemeente dacht bij de rechter dat bezwaar te kunnen pareren door te wijzen op een geluidsonderzoek waaruit bleek dat het veroorzaakte geluid de geluidsnormen niet overschreed. In het akoestisch onderzoek was de geluidsproductie van het concrete project, de overdekte attracties, onderzocht en het wekt geen verbazing dat bij de realisatie van inpandige attracties er voor de omwonenden geen geluidsoverlast zou optreden.

De adder onder het gras zat echter in de omstandigheid dat de bestemming attractiepark zoals opgenomen  in het bestemmingsplan niet beperkt was tot overdekte attracties. Ook attracties in de open lucht waren bij een maximaal representatieve invulling van de uitbreidingslocatie mogelijk. De abstracte bestemmingsomschrijving maakte dus meer mogelijk dan waarin het concrete project voorzag.

Het geluidsonderzoek voldeed daarom niet en niet stond vast dat geen geluidsoverlast zou optreden.

Een ander voorbeeld dat zich in de kwestie van de uitbreiding van de Efteling voordeed betrof de aanleg van een camperplaats. Het project bestond uit de aanleg van 48 camperplaatsen maar de bestemmingsplanregels waren niet tot dat aantal begrensd. Bij een maximaal representatieve invulling binnen de gronden met de bestemming ‘verblijfsrecreatie’ waren gelet op de oppervlakte van die gronden veel meer camperplaatsen mogelijk. De ruimtelijke gevolgen daarvan had de gemeente in kaart moeten brengen wat was nagelaten.

De gemeente kreeg van de rechter de mogelijkheid om het bestemmingsplan te repareren (*). Dat verhaal wordt dus vervolgd, maar een sprookje is het voor de Efteling niet.

De ruimtelijke gevolgen van de maximaal representatieve invulling die het bestemmingsplan mogelijk maakt moeten dus worden getoetst en niet de ruimtelijke gevolgen van het concrete project waarvoor het bestemmingsplan wordt opgesteld.

(*) voor de geïnteresseerden: zie de uitvoerige tussenuitspraak van de ABRvS van 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2439

Op 20 mei 2020 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over de mate van vrijheid die een gemeente heeft bij de vaststelling van een bestemmingsplan als er alternatieven worden aangedragen (*).

In beginsel heeft de gemeente behoorlijk wat beleidsvrijheid en de rechter toetst terughoudend of van die beleidsvrijheid in het bestemmingsplan correct gebruik is gemaakt. Van de andere kant is er het wettelijk in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht vastgelegde motiveringsbeginsel dat besluiten en dus ook besluiten tot vaststelling van een bestemmingsplan gedragen moeten worden door een deugdelijke motivering.

Hoe dat spanningsveld, beleidsvrijheid versus motiveringsplicht, in de praktijk werkt maakt de uitspraak duidelijk. De zaak betrof de in een bestemmingsplan van de gemeente Haarlemmermeer mogelijk gemaakte aanleg van een  buitenspeelruimte voor kinderen. Omwonenden hadden daartegen bezwaar vanwege de door hen gevreesde aantasting van hun woon- en leefklimaat en voerden aan dat er voor de keuze van de locatie van de buitenspeelruimte betere alternatieven in de gemeente voorhanden waren.

In de beoordeling van dat argument stelt de rechter in de uitspraak de regel voorop dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan uit het oogpunt van de goede ruimtelijke ordening beleidsruimte heeft en de betrokken belangen moet afwegen. Belangrijk is dat de Afdeling vervolgens overweegt dat bij de afweging van die belangen ook de door de bezwaarmakers aangedragen alternatieve locaties moeten worden betrokken. En dan komt het motiveringsbeginsel om de hoek kijken. De meeste voorgestelde alternatieven waren  in strijd met het vastgestelde gemeentelijk ruimtelijk beleid en mochten om die reden worden afgewezen. Maar één reëel alternatief paste wel in dat beleid, maar bij de vaststelling van het bestemmingsplan was daarop geen acht geslagen. En dat betekende volgens de Afdeling dat het besluit niet deugdelijk was gemotiveerd. De kernoverweging in de uitspraak luidt (door mij enigszins geparafraseerd): “Ten aanzien van het door omwonenden aangedragen alternatief overweegt de Afdeling dat de raad dit alternatief niet buiten beschouwing had mogen laten. Omdat .. geen acht is geslagen op de voor- en nadelen van deze mogelijk alternatieve  locatie oordeelt de Afdeling dat de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de afweging van dit door omwonenden aangedragen alternatief heeft plaatsgevonden.’

De lering die kan worden getrokken is dat het kan lonen om bij bezwaar tegen een bestemmingsplan reële alternatieven aan te voeren met betrekking tot de door de raad gemaakte keuzes. Reële alternatieven mogen in de belangenafweging niet buiten beschouwing gelaten worden. Doet de raad dat toch dan is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet deugdelijk gemotiveerd.