Principebesluit niet vrijblijvend

Vooral bij gecompliceerde ruimtelijke initiatieven is het gebruikelijk dat met het bestuur vooroverleg wordt gevoerd. In dat kader wordt dikwijls afgesproken dat de initiatiefnemer voorafgaand aan de formele aanvraag een zogenaamde principe-aanvraag indient. Daarop wordt dan een principebesluit genomen. De aanvrager weet dan hoe het bevoegd gezag over zijn initiatief denkt en aan welke voorwaarden en eisen hij zoal nog moet voldoen om in geval hij een definitieve aanvraag indient een voor hem positieve beslissing te krijgen. Aangenomen werd dat het principebesluit een vrijblijvend indicatief karakter droeg. Dat is immers ook voor partijen vaak het doel van een vooroverleg: Men wil weten waar men aan toe is.

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel (*). Deze uitspraak heeft op 1 april 2020 (**) een vervolg gekregen. De Afdeling is van oordeel dat onder omstandigheden ook principebesluiten gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opwekken en dat dus het bestuur verplicht is om in het definitieve besluit het principebesluit over te nemen.

Om gerechtvaardigd vertrouwen te kunnen opwekken moet een principebesluit wel aan een aantal voorwaarden voldoen.

Allereerst moet sprake zijn van een toezegging. Dat is een uitlating van een functionaris die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur. Daarvoor moet de standpuntbepaling op papier staan. Als een uitdrukkelijk voorbehoud is gemaakt dan is er geen toezegging.

Ten tweede moet de toezegging aan het bestuur kunnen worden toegerekend. In dat kader is van belang of de toezegging behoort tot het werkgebied van degene die de toezegging doet. Een baliemedewerker kan bijvoorbeeld geen toerekenbare toezeggingen doen, maar een portefeuillehouder wel.

Zelfs als aan die twee voorwaarden wordt voldaan dan is het mogelijk dat het bestuur ondanks het gerechtvaardigd opgewekte vertrouwen de toezegging niet hoeft na te komen. Dat is bijvoorbeeld het geval als belangen van derden zwaarder wegen.

In de op 1 april 2020 berechte zaak had een boer een principe aanvraag ingediend bij het college van B&W van Oost Gelre om een varkenshouderij te mogen vestigen. In een op schrift gesteld principebesluit gedateerd 21 april 2011 en bevestigd op 10 mei 2016 had het College zonder enig voorbehoud gemeld dat zulks mogelijk was mits werd voorzien in een beplantingsplan en er een watertoets werd uitgevoerd. Echter vervolgens werd de definitieve aanvraag geweigerd vanwege gewijzigd planologisch beleid. De Afdeling was van mening dat het principebesluit wel degelijk gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt. Immers het principebesluit viel te kwalificeren als een toezegging zonder voorbehoud die aan het bestuur kon worden toegerekend. Het betoog van het College dat aan de gestelde voorwaarden niet was voldaan omdat het beplantingsplan en de watertoets ontbraken door de Afdeling werd verworpen omdat vast stond dat indien die gegevens zouden zijn aangeleverd de varkenshouderij zou zijn vergund.

De zaak ging mis voor de varkenshouder omdat de zwaarder wegende ruimtelijke belangen, te weten terugdringing van intensieve veehouderij vanuit milieu-oogpunt, de vestiging van een nieuwe varkenshouderij in de weg stonden. Ondanks het gerechtvaardigd vertrouwen hoefde de gemeente dus de toezegging gedaan in het principebesluit niet na te komen.

De uitspraak is opmerkelijk omdat principebesluiten naar mijn mening vrij snel kunnen leiden tot het oordeel dat er gerechtvaardigd vertrouwen is opgewekt omdat daarin vaak aan de daarvoor gestelde voorwaarden wordt voldaan. Belangrijke uitzondering is een uitdrukkelijk gemaakt voorbehoud. Echter in het principebesluit gestelde voorwaarden hoeven niet aan het gerechtvaardigde vertrouwen af te doen als de aanvrager er van uit mag gaan dat indien hij aan die voorwaarden voldoet in de aanvraag deze wordt gehonoreerd.

(*) RVS:2019:1694

(**) RVS:2020: 953